2020년 7월 한국외식업중앙회 관계자들이 고용노동부 앞에서 최저임금 인상 반대 캠페인을 벌이고 있다. ⓒ연합뉴스

“소득주도성장이 경제적으로 나쁜 영향을 미쳤고 일자리도 줄였다는 식의 평가는 전혀 잘못되었다. 5년을 보면 고용은 크게 늘었고 우리 경제는 훨씬 성장했고 … 분배도 대단히 개선되었다.” 문재인 대통령은 퇴임 직전 손석희 전 JTBC 앵커와의 대담에서 이렇게 말했다. 소득주도성장을 “경제학에서 족보도 없는 이론”이라고 혹평했던 윤석열 대통령 당선자는 ‘민간주도성장’을 대안으로 내세웠다. 문재인 정부 5년이 끝나고 새 정부 출범을 앞둔 지금, 한국 사회가 반드시 짚고 넘어가야 할 질문이 있다. 문재인 정부가 추진한 ‘소득주도성장’은 정확히 무엇이었는가?

소득주도성장은 ‘경제성장은 어떻게 이뤄지는가’라는 경제학의 오랜 질문과 맞닿아 있는 개념이다. ‘주류 경제학’으로 불리는 신고전파 경제학에 따르면, 경제성장은 오직 물건이나 서비스를 생산해서 공급할 수 있는 능력(‘공급 역량’)에 달려 있다. 즉 일할 수 있는 인구가 늘어나고, 기업가가 쉽게 노동자를 고용해서 이익을 추구할 수 있어야 한다. 이에 더해 기술혁신으로 생산성을 높이면 경제가 성장하게 된다. 경제성장의 기본 ‘동력’이 ‘공급 측면’, 즉 기업가들에게 있다는 사고방식이다. 일시적으로 수요(소비)가 부족하더라도 큰 문제는 없다. 시장경제가 잘(?) 작동하면, 생산성이 낮거나 사회적으로 그다지 필요하지 않은 상품 생산 기업이 퇴출되어 공급이 줄어들 것이다. 그러나 퇴출된 자원은 다시 효율적 생산 부문으로 흘러가 공급과 수요를 재조정한다. 이처럼 경제가 장기적으로는 ‘보이지 않는 손’에 의해 균형에 도달하게 되므로, 정부는 쓸데없이 개입하기보다 ‘공급 측면’이 잘 돌아가게 하기 위한 법·제도를 시행해야 한다고 주장한다.

1930년대 영국의 경제학자 존 메이너드 케인스의 생각은 달랐다. 물건을 아무리 많이 생산해도 살 사람이 없으면, 즉 구매력이 뒷받침된 수요(‘유효수요’)가 부족하면, 생산한 만큼 물건이 소비되지 않아 경기침체로 이어진다. 그만큼 경제성장에 유효수요가 중요하기 때문에, 경기가 침체될 때는 정부가 재정지출로 유효수요를 끌어올려야 한다. 이것이 ‘케인지언(케인스학파)’ 정책인데, 여기서 더 나아간 게 ‘포스트(후기) 케인지언’이다. 이들은 저소득층이 돈을 더 많이 벌수록 유효수요가 늘어나 경제성장에 도움이 되리라고 본다. 부자들은 저축도 하지만 가난한 사람들은 돈을 버는 족족 쓰는 경향이 있기 때문이다(이를 ‘한계소비성향이 더 높다’고 표현한다). 따라서 국민소득에서 노동이 가져가는 몫, 즉 임금을 늘려야 소비가 증가해 경제성장을 더 잘 촉진할 수 있다. 이것이 ‘임금주도성장(wage-led growth)’의 원리다.

경제학계의 소수파인 포스트 케인지언들이 주도해온 ‘임금주도성장’론은 2008년 글로벌 금융위기 이후 주목받기 시작한다. 2010년엔 유엔무역개발회의(UNCTAD), 2012년엔 국제노동기구(ILO) 등이 임금주도성장의 잠재력을 조망하는 보고서를 내놓았다. 그즈음 경제협력개발기구(OECD)와 국제통화기금(IMF)은 비슷한 문제의식을 담은 ‘포용성장(inclusive growth)’론을 주창하고 있었다. 포용성장이란 ‘전 사회에 걸쳐서 공정하게 분배되고 모두에게 기회를 만들어내는 경제성장’을 의미한다(OECD). 한국의 ‘포스트 케인지언’으로 분류되는 나원준 경북대 교수(경제학)의 설명을 들어보자. “1990년대부터 소위 ‘낙수효과(대기업과 부유층의 경제활동을 활성화시키면, 정부가 의도적으로 개입하지 않아도, 그 성과가 중산층과 저소득층에게까지 미치게 된다는 의미)’는 확인되지 않으며, 불평등과 양극화를 이대로 방치해서는 경제성장도 지속되기 어렵다는 실증연구가 누적되어 왔다. 2008년 금융위기를 계기로 대안적 성장모형이 필요하다는 인식이 확산되면서 임금주도성장이 국제기구를 중심으로 공식 패러다임으로 자리 잡았다. 이런 흐름을 고려하면, 임금주도성장이 ‘족보가 없다’는 주장은 맞지 않다.”

퇴임을 앞둔 문재인 대통령(왼쪽)이 청와대 상춘재에서 손석희 전 JTBC 앵커와 대담을 하고 있다. ⓒ청와대 제공

이런 세계적 흐름은 성장이 정체되고 불평등이 심화하던 한국에도 소개됐다. 2012년 대선에서 박근혜 후보에게 패배한 문재인 대통령은 자신이 경제성장이 아닌 ‘분배론’만 내세워서 대선에서 졌다고 생각했다. 이에 성장이 무조건 들어가면서도 분배 측면을 조화시킬 수 있는 담론을 찾다가 임금주도성장에 주목하게 된다. 그런데 왜 ‘임금’주도성장이 아닌 ‘소득’주도성장이 되었을까? 원래 임금주도성장의 ‘임금(wage)’은 국민소득 가운데서 ‘자본 측에 귀속되지 않는 모든 경제적 보상(=국민소득-자본소득)’을 가리킨다. 예컨대 자영업자의 소득까지 포함하는 개념이다. 그런데 한국에서 임금주도성장이라고 단순 번역할 경우 ‘노동자들의 월급을 올리면 경제가 성장한다’는 식으로 협소하게 이해될 위험이 있었다. 한국은 OECD에서 자영업자 비중이 매우 높은 나라다(2012년 당시 취업자의 28.2%에 달했다). 이런 현실을 고려해 임금주도성장이란 명칭을 한국화한 것이 소득주도성장이라고 볼 수 있다.

문제는 2017년 5월10일 출범한 문재인 정부가 가장 먼저 시행한 정책이 최저임금 인상이었다는 점이다. 2017년 7월15일 최저임금위원회가 2018년도 최저임금을 전년 대비 16.4% 올리기로 한 것이다. 2020년까지 최저임금 1만원을 달성하겠다는 문 대통령 공약이 어느 정도 반영된 수치였다. 그런데 이렇게 급격한 최저임금 인상은 영세 자영업자들의 인건비를 상승시켜 소득을 감소시킬 수 있다. 자영업자의 소득도 늘려 경제성장을 도모하겠다는 소득주도성장의 문제의식에 모순된 것 아니었을까?

소득분배가 과연 성장으로 이어졌을까

한국에서의 임금주도성장 도입 가능성을 연구했고, 이후 소득주도성장을 개념화해 정책 목록을 만든 홍장표 한국개발연구원(KDI) 원장(문재인 정부 초대 청와대 경제수석)은 〈RFA 자유아시아방송〉과 만나 이렇게 말했다. “최저임금 인상으로 저소득층의 소득이 늘어나면 소비로 이어져 자영업자들의 매출이 늘어난다. 그러면 시간이 지남에 따라 자영업자들의 소득도 늘어날 거라고 봤다. 물론 일시적으로는 최저임금 인상이 충격을 줄 수 있다고 예상했다. 경제학자인데 그걸 모르면 바보 아닌가. 그래서 부작용을 최대한 줄여주는 정책을 쭉 발표했다. 일자리안정자금, 카드수수료 인하, 상가임대차 보호 강화 등이 그것이다. 그런데도 2018년 1월부터 야당과 언론의 엄청난 공격이 시작됐다. 분배 악화, 고용 참사라고 했는데 나중에 공식 통계를 보면 사실이 아니었다.”

자료:한국은행

여기서 사실이 아니라는 건 이런 뜻이다. 2015~2017년에는 전년 대비 20만~30만명 늘던 취업자 수 증가폭이 최저임금이 16.4%만큼 오른 해인 2018년에 약 10만명으로 쪼그라들었다. 하지만 2019년에는 다시 전년보다 30만명 늘었다. 코로나19가 터진 2020년에는 전년 대비 22만명 감소했으나 이듬해인 2021년에는 다시 전년보다 37만명 늘었다. 일시적 영향이 있었지만 이후 전년 수준으로 증가폭을 회복했기에 고용 참사가 아니었다는 논리다. 최저임금이 고용에 미치는 영향은 국내외에서 연구 결과가 엇갈린다.

더욱이 각종 분배 지표가 개선되었다. 국민소득에서 노동자가 가져가는 몫의 비율을 노동소득분배율이라고 한다. 문재인 정부 첫해인 2017년 62%였던 노동소득분배율은 2020년 67.5%로 올랐다. 상위 20%의 소득이 하위 20%의 몇 배인지를 뜻하는 ‘5분위 배율’도 2017년 6.96배에서 2020년 5.85배로 개선되었다.

진보 성향이면서도 주류 경제학자에 속하는 우석진 명지대 교수(경제학)는 “결과적으로 소득분배가 개선된 것은 사실이다. 그런데 그게 경제성장으로 이어졌다는 증거는 별로 없다”라고 말했다. “코로나19 위기에서 한국의 경제성장은 수출이 이끌었다. 소득주도성장이 구현됐다면 내수가 늘었어야 하지만 그런 일은 벌어지지 않았다. 내수는 늘 약했는데, 선진국들이 재정을 엄청나게 풀면서 (수출을 통해) 한국의 경제성장률이 잘 나온 것이다. 말하자면 ‘선진국 소득(이) 주도(한) 성장’이다.”

그런데 분배 개선은 상당 부분 기초연금 인상이나 근로장려금(EITC) 등 복지정책의 영향으로 보인다. 세후 가처분소득을 기준으로 하는 지니계수(1에 가까울수록 불평등)는 2017년 0.354, 2018년 0.345, 2019년 0.339, 2020년 0.331로 개선되었다. 반면 ‘세전소득’을 기준으로 하는 지니계수는 2017년 0.406, 2018년 0.402, 2019년 0.404, 2020년 0.405로 정체 상태다.

자료:통계청 가계금융복지조사

문제는 소득주도성장론이 옳았다고 확신하려면, 소득분배가 결과적으로 개선된 것만으로는 부족하다는 점이다. 이러면 기존의 복지국가 전략과 다를 바가 없다. 소득분배 개선으로 저소득층의 소득이 늘어서 실제로 소비(수요)가 늘어났고, 이것이 물건이나 서비스의 공급 측면(생산 능력), 즉 기업 환경을 바꿔서 경제성장을 촉진했는지가 핵심이다.

소득주도성장이 성장전략임을 인식한다면, 이는 최저임금 인상을 넘어서는 원대한 프로젝트일 수밖에 없다. 관련 연구를 해온 한 노동경제학자의 말을 들어보자. “소득주도성장이 떠오른 핵심 배경이 노동소득분배율 하락인 것은 맞다. 그러나 분배는 자본과 노동 사이에서만 이뤄지지 않는다. 노동과 노동, 자본과 자본 간 분배 개선도 중요하다.”

이 노동경제학자에 따르면 최저임금에는 두 가지 측면이 있다. 하나는 국가가 강제로 개입해서 가장 열악한 처지의 노동자에게 자본과 맞설 협상력을 확보해주는 것이다. 다른 하나는 미조직 노동자들이 조직된 노동자들만큼 협상력을 확보하도록 해주는 일이다. 최저임금을 받는 노동자들은 조직 대상에서 배제되어 있거나 아직 조직되지 않은 사람들이니까. 사실 최저임금은 ‘가장 공격적인 형태의 정부 개입’이다. 노동조합 조직률, 단체협약 적용률이 높은 나라들은 놀랍게도 법정 최저임금이 없다. 노동 간 불평등을 해결하려면 자영업자로 분류되거나 아직 조직되지 못한 노동자들의 노조 가입을 용이하게 하고, 노조에 가입하지 않은 사람들도 단체협약을 적용받도록 제도로 독려할 필요가 있다.

청와대 초대 경제수석의 ‘소주성’ 회고

홍장표 KDI 원장은 최저임금과 관련해 문재인 정부가 부당한 공격을 많이 받았다고 말했다. ⓒRFA 자유아시아방송 윤무영

또한 최저임금을 급격하게 올리려면, 자본 간 분배를 바꿔주는 정책도 필요하다. 최저임금 노동자들은 주로 중소기업이나 영세업체에 고용되어 있는데, 이런 업체들은 추가 수입이 생겨도 원가 경쟁이나 단가 인하로 대기업에 항상 빼앗긴다. 임금 인상분을 자체적으로 감당할 자원이 없다. (독과점 완화 등) 자본 내부에서 중소기업이나 영세기업의 지위를 강화하는 정책이 필요하다. 그러나 대기업의 일부 관행을 개선하고 중소기업이나 자영업자에 몇몇 시혜적인 지원이 이뤄졌을 뿐, 문재인 정부 아래서 노동이나 중소기업·자영업자의 정치적 힘이 개선되었다고 보기 어렵다.

문재인 정부 출범 이후 노조 조직률은 2017년 10.7%에서 2020년 14.2%까지 오르긴 했지만, 프랜차이즈 가맹점주, 플랫폼 노동자들의 협상력이 눈에 띄게 올랐다고 보기는 힘들다. 파업에 대한 형사처벌이 폐지되지도 않았다. 문재인 정부는 소득주도성장뿐 아니라 ‘공정경제’도 내세웠지만, 대기업과 중소기업의 격차는 여전히 건재하다. 나원준 교수는 “소득주도성장에서 핵심 용어를 단 하나만 꼽으라면 바게닝 파워(협상력)다. 노동조합이나 하청기업이 목소리를 내고 정치적 힘을 키워가는 과정에서 분배 추세를 개선해 경제체질을 바꿔가는 것이 소득주도성장의 핵심이다. 문재인 정부는 이런 인식이 너무 부족했다. 한국에서 소득주도성장을 한다고 했더니 외국 학자가 ‘한국에 그렇게 강한 사회민주당이나 노조가 있나’라고 물어보더라”고 말했다.

게다가 자본과 노동뿐 아니라 노동과 노동, 자본과 자본 간 분배까지 개선하는 작업엔 예산이 더 들어갈 수밖에 없다. 정부의 적극적 재정지출이 소득주도성장의 또 다른 축으로 간주되는 이유다. 그런데 문재인 정부 초반 3년간 재정수지는 2017년 2.2%, 2018년 2.6%, 2019년 0.4%로 박근혜 정부보다 더 큰 폭의 흑자를 기록했다. 코로나19 유행 이후인 2020년에는 -2.2%, 2021년에도 –0.6%를 기록했다. 문재인 정부는 임기 동안 사실상 균형재정을 달성한 것이다(이상민 나라살림연구소 수석연구위원, ‘문재인 정부 5년, 재정 수치를 통한 정량평가’).

앞서의 노동경제학자는 문재인 정부의 소득주도성장 정책을 평가해달라는 질문에 “소득주도성장 정책이 성장에 기여했느냐를 평가하려면 이런 정책을 충분히 추진했다는 사실이 전제되어야 하는데, 가장 근본적 문제는, 문재인 정부가 소득주도성장으로 불릴 만한 정책을 추진하지 않았다는 것이다”라고 말했다. “물론 몇 가지 시도는 했지만, 전반적인 경제정책으로서의 소득주도성장 정책이 있었느냐고 하면 아무리 들여다봐도 한 적이 없다. 최저임금 인상을 포괄적인 정책 패키지와 함께 추진했어야 하는데 그런 점에서는 패착이었다.”

이런 평가에 대해 홍장표 원장은 이렇게 ‘회고’했다. “소주성에 대해 두 가지 비판이 있었다. 진보 쪽에서는 이것도 저것도 안 했다고 위시리스트를 쭉 나열했다. 반대쪽에서는 모든 것을 부정해버린다. 세계에서는 선구적이라고 평가받는데, 국내에서는 샌드위치에 끼여 있는 신세였다.” 노조의 협상력을 강화했어야 한다는 지적에 대해서는 “당연히 하려고 했다. 그런데 한국의 이중노동시장에서 이것이 얼마나 실현 가능할지, 분배에 어떤 영향을 미칠지 고민을 했다. 대·중소기업 관계에 대해선 여소야대였기 때문에 법 개정 없이도 할 수 있는 사안을 먼저 했다. 2018년 범부처 경제민주화 TF를 만들었고, 총선 승리 이후 공정경제 3법을 통과시켰다. 협력이익공유제는 법제화 없이도 이미 자발적으로 시행하고 있다”라고 말했다.

홍 원장은 최저임금과 관련해 부당한 공격을 너무 많이 받았다고도 말했다. “지표로 보면 분명히 성과가 있었지만 국민적 공감대를 만들지 못한 데서는 실패했다. 더 가야 되는데 왜 하다 마느냐는 비판이 제일 아프다. 싸움에서 이기지 못해서 더 가지 못했다. 우리가 생각하는 성장은 이런 거라고 가치를 말하고 있었는데, 다들 최저임금만 쳐다보더라.”

노벨 경제학상을 수상한 아비지트 배너지·에스테르 뒤플로 부부는 저서 〈힘든 시대를 위한 좋은 경제학〉에서 “수세대에 걸쳐 경제학자들이 매우 진지하게 노력을 기울였음에도 경제성장의 근본 메커니즘이 무엇인지는 여전히 모호하다. 누구도 부유한 나라에서 성장이 다시 시작될지, 그 가능성을 높이려면 무엇을 해야 할지 알지 못한다”라고 썼다.

한국은 세계에서 가장 빨리 인구가 줄며 고령화되고 있다. 임금은 수출 대기업 중심으로 오른다. 자본과 노동, 자본과 자본, 노동과 노동 간 격차에 뚜렷한 해법을 아직 찾지 못했다. 이런 가운데 경제학자들은 불평등을 개선하면 경제성장을 잠식한다는 과거의 합의에서 벗어나 불평등과 경제성장의 관계를 인식하고 있다. 성장은 누구를 위한 것이고 어떻게 가능한가? 지금 시민들의 삶의 질을 개선하기 위해 할 수 있는 일이 무엇인가? 소득주도성장이 던진 질문은 여전히 유효하다.

2018년 2월 김부겸 당시 행정안전부 장관(가운데)이 서울 신촌동주민센터에서 일자리 안정자금 접수를 하고 있다. ⓒ연합뉴스
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